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有限财力支持下的公交可持续发展之路
——以安康市公交公司为例

    城市公共交通属于公益性事业，离不开财政支持。城市公交因财力支持不到位处于亏损状态，影响公交事业的可持续发展。本文将以安康市公交为例，就如何在有限财力支持下走可持续发展之路进行探研究，并提出推进公交健康发展建议。

安康中心城区公共交通现状

    安康市公共交通有限责任公司的前身是三家民营公司。2014年4月，经市政府批准成立了国有独资的城市公交运营企业，公司股东为安康市发展投资集团有限公司。自党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”之后，安康市政府明确了中心城市公共交通的发展方向，即：坚持国有公司的传统优势，激活民营资本的现代活力，建立公共交通混合所有制体制，同年10月，组建安康市首家国有控股的混合所有制企业，隶属于市国资委监管。后因运营需要，又陆续组建了国有参股10%的安恒公交公司和纯民营的高新天贸客运公司。三家公司共同承担中心城区公交线路25条，运营线路总里程为401公里，运营车辆总数为255辆，年客运量突破3637.5万人次。其中，市公交公司现有员工290余人，公交运营车辆165辆，运营线路16条，营运线路总长度231公里，年客运量约2920万人次。
   在市委、市政府及市有关委办局的正确领导下，公交公司突出公交的公益属性，坚持“智慧公交、民生公交、畅通公交、平安公交、人文公交、绿色公交”等“六位一体”品质公交发展思路，按照“体制完善规范年、党建引领深化年、品质公交提升年、制度执行落实年、公交服务形象年、扭亏为盈决胜年”的“六个年”的工作要求，以安全运营生产为中心，以强化服务质量为重点，以开源节流为抓手，以完善法人治理结构为保障，坚持经济效益和社会效益并举。2019年上半年，公司一举填平了过去连续4年的亏损，全面实现了扭亏为盈目标。从长期亏损开始走向年度盈利，公司步入了健康发展轨道，为全市国企混合制改革探索了新路，实现了当初公交体制改革的预定目标。

    在安康中心城区公交体系中，地面公交承担着城市公共交通的主体功能，基本形成了以“常规公交为主体，公共自行车为补充”的公共交通服务网络。但由于城市公交体系不健全，地面公交配套设施不完善，中心城市拥堵日益凸显，造成了市民出行诸多不便。为落实公交优先政策，提高地面公交出行分担比例，解决市民出行难问题，市政府本着“数据可采集、同类可比较、群众可感知”的原则，于2019年9月份出台了《安康中心城市公共交通发展规划（2018-2030）年》（以下简称《规划》）。《规划》按照近期（2022年）安康中心城区人口预计达到59万人和远期（2030年）人口预计达到62万人计算，公交出行比重由现在的9%，提高到近期的13%和远期的16%以上。近期公交站点500米覆盖率达到90%以上，300米覆盖率达43%以上；远期公交站点500米覆盖率达到90%以上，300米覆盖率达50%以上；万人公交车拥有量由现在6.6提高到近期的6.9，远期的7.7。
    《规划》分别从近期和远期规划了地面公交基础配套和运营网络体系的发展目标，可以说是破解安康交通拥堵问题的最佳选择，也是安康地面公交走向可持续发展的历史突破。但现状与蓝图的距离还很遥远，机遇与挑战并存，对现实存在的问题要有充分的估计和认识。
   （1）地面公交的基础配套设施历史欠账过大。按照中小城市公交运营规律，公交线路长度一般为8-12公里，而现状为15.5公里，超出近一倍；线网密度一般为2.5-3，现状密度为1.5，几乎低了近一半；乘客平均候车时间偏长，公交线路走向设置不合理，民众出行比例低，公交仅占市民出行率的9%。各类场站配套设施更是严重缺失，除江南、江北两个公交场站外，没有公交首末站、公交专用停车场、公交保养场、公交运营站以及公交自营专用充电桩等配套场站设施；已经建成的公交站点，也没有完全满足公交拓展业务的需要。因此，要在本轮规划期内补齐历史欠账。
  （2）混合所有制的公交发展模式受到挑战。市公交公司自混改后长期处于亏损状态，民营股东意见很大。主要原因是依附于公交运营主营业务下的开源增值业务和节流降耗措施未落实。在开源方面，可以带来盈利的单位公车租赁业务、公交定制业务、公共自行车租赁业务以及公共停车场经营业务等尚未纳入公司经营范围，仅靠成本控制下的公交运营主营收入显然无法实现盈利；在节流消耗方面，财政的第一轮成本价运营补贴政策没有充分激发企业节流降耗的积极性，出现了成本控制与不控制一个样的局面，同时，上级的油改气等部分专项补贴也未及时和全部兑现给公交企业。此外，公交作为公益性行业，没有享受公益性行业的政策优惠（如天然气的季节性调价），却按竞争性行业对待，造成每年多支出天然气价款200余万元；用于公交运营的站点，其管理权与公交企业分离，更换站名和配套方便乘客的便民设施，还需要额外支付相关费用；新能源车配套的充电桩建设被有关部门垄断经营，每度电需多支出0.38元的服务费，造成每辆车每年将多支出2.58万元；特别是，随着城市环保刚性指标约束，公交车辆将全部新能源化，若将165辆燃气车全部更换为纯电动车，将增加支出425.7万元，从而不断推高运营成本，公交企业的实际盈利能力进一步降低。
  （3）公交运营中的同行无序竞争日益凸显。中心城区由2014年公交改革初的一家国有独资公司，逐步演化到现在国有控股、国有参股的安三家企业三足鼎立的局面。在原有7条运营线路布局不合理，以及其它两个客运公司申请新开的8条线路与市公交公司已有线路高度重叠，导致市公交公司10辆公交车辆停运，客源分流360余万人次，年度收入下降300余万元，从而拉动了市公交公司的单人次运营成本逐年上升。2015年的单人次运营成本1.192元，到2018年上升为1.87元。2015年需要财政补贴1078余万元，到2018年上升为1869余万元。不断加大成本补贴，必将加重政府财政负担，在政府补贴不能及时到位的情况下，必将影响市公交公司的经营与发展。

推进公共交通健康发展的建议

   （1）坚决落实公交优先发展战略。按照市政府2019年第九次常务会议确定的“方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜”以及“适度超前、方便快捷”的原则，建议国土部门严格城市公交各类场站建设用地的空间规划严格把关，落实好规划中确定的近期29个场站16.5公顷用地、远期37个场站20.4公顷的公益性用地指标，确保场站数量不缩减、用地规模和性质不改变；建议建设主管部门将公交线路需要匹配的公交站点、8个首末站等配套设施建设项目列入年度城建项目资金盘子，与其它基础设施建设同规划、同建设、同竣工，以减少后期投入带来的困难和浪费；建议交通、城建和交管部门密切配合，逐步开通12条公交专用道，允许公交在部分拥挤路段绕行，真正将“公交优先”政策落实到具体道路上；建议财政部门配套预算公交基础设施建设年度资本金，可以采用ppp模式，引入社会资本参与公交基础设施建设；建议由市公交公司实施的场站和加气、充电等基础配套建设项目，采取土地划拨、资本金配套和招商联建等措施推进落实。总之，通过各方的配合和联动，化解财政资金集中支付的困难，最终将公交发展规划的蓝图变为现实，让广大市民在公交出行体验上真正享受实实在在的获得感和幸福感。
   （2）鼓励企业开源节流提质增效。面对市公交公司自混改后长期处于亏损状态，民营股东退出意愿强烈的实际，要在凸显公司社会效益、彰显公司保障民生的前提下，充分考虑公交企业的经济效益，不断增强公交公司抗风险能力。建议主管部门协调相关部门，支持公交公司在经营好公交运营主营业务的前提下，配套开源增值业务和节流降耗措施。一是延伸相关业务，开展可以盈利的单位公车租赁、公交定制、公共自行车租赁、公共停车场经营等业务，以弥补成本控制下的公交运营亏损,为公司盈利拓展新的空间。二是激励成本约束，在制定本级财政第二轮成本价运营补贴政策时，引入激励政策，调动企业节流降耗的积极性，对企业在气耗、电耗、维修、购置、保洁等方面内控效果明显的予以奖励，突破内控指标的予以处罚，消除亏与不亏一个样的大锅饭弊端。三是清理补贴欠账，及时拨付本级运营成本补贴资金，全额拨付上级的油改气、新能源车补助等专项补贴资金。围绕公交运营涉及的环保、安全、智能等扶持政策，积极争取上级项目补助，以增强企业盘活资金的调节能力。四是享受政策红利，公交作为公益性行业，应该享受公益性行业的政策待遇，如对天然气的季节性调价，发改等部门在批复价格时，应将公交公司纳入公益性性行业，享受气价优惠，以降低成本支出。五是提升站点服务功能，应将城区用于公交运营的公交站点管理权移交公交管理，以方便更换站名和配套便民服务设施，还可通过广告经营弥补站台管理费用支出。六是打破城区充电桩建设被有关部门垄断的局面，允许公交公司建设服务于公交新能源车辆充电的充电设施，以减少充电服务费的支出，最终降低运营成本，从而减轻财政补贴压力。
  （3）逐步理顺公交运营管理体制。安康中心城市“三驾马车”并行的公交运营局面，一旦出现恶意竞争，既影响企业内部经济效益，也影响企业外在社会效益，对于潜在的发展风险，建议主管部门对原有7条布局不合理的运营线路按照《规划》提出优化方针，予以调整，以减少无效运距，降低运营成本；将三家公司涉及的8条重叠运营线路进行优化调整，以降低由于不良竞争带来的经济风险和安全风险；依据公交发展规划，未来新增的运营线路应本着不重叠的原则，尽量倾斜到具有资产优势、管理优势、体制优势的市公交公司承担，以巩固国有混改所有制企业的发展成果；鉴于中心城区规模小，区域分割难度大的实际，从长远角度考虑，在不断完善市公交公司混合所有制法人治理结构的基础上，可以将三家不同性质的公交企业进行整合，组建一个规模较大的混合所有制企业，统一承担中心城区的公交运营业务，从而消除恶性竞争，降低管理成本，节约公交资源，减少财政补贴，提高公交公司的经济和社会效益。